EXPOSICIÓN DE
MOTIVOS
La doctrina del
Tribunal Constitucional ha venido delimitando y profundizando en los
principios que deben informar el derecho administrativo sancionatorio
y que, simultáneamente, representan las garantías de
los ciudadanos en un Estado social y democrático de Derecho.
Entre esos principios, en el plano disciplinario administrativo al
igual que en el penal, están los de legalidad y tipicidad que
derivan del artículo 25 de la Constitución.
En el Derecho agrupado
bajo la rúbrica genérica de lo Social la normativa
sancionatoria venía dispersa en numerosas disposiciones, la
mayoría reglamentarias, aprobadas por Decreto o simple Orden
Ministerial cuya vigencia se mantiene en principio por considerarse
válidas con arreglo al sistema de producción de normas
del ordenamiento jurídico preconstitucional. Por el contrario,
el Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre que desarrollaba el
artículo 57 del Estatuto de los Trabajadores, fue declarado
nulo por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 10 de
noviembre de 1986, por estimarlo contrario a los principios
constitucionales de legalidad y tipicidad, como norma
post-constitucional que incumplía el artículo 25.1 de
la Constitución.
Se plantea, pues, la
necesidad de promulgar una norma con rango de ley que desarrolle las
infracciones y sanciones administrativas en el orden laboral,
estableciendo en ella los tipos y sanciones que el artículo 57
del Estatuto de los Trabajadores enuncia a título
general.
Y a esa necesidad se
unen razones de oportunidad y conveniencia, como son las de agrupar e
integrar en un texto único en una ley general, las diferentes
conductas reprochables contrarias al orden social -expresión y
delimitación que se toma en paralelo con la establecida en la
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial,
producidas en el área del empleo, con inclusión
obviamente de las transgresiones relativas a los instrumentos
jurídicos y medidas económicas para su fomento, y
prestaciones de desempleo, así como en las áreas o
capítulos de Seguridad Social, migración y
emigración, y trabajo de extranjeros.
Ciertamente, con ello
se consigue un avance innegable de homogeneización en la
normativa social y, concretamente, en el tratamiento unitario de su
parte sancionadora sin que pueda pretenderse una uniformidad total
que, además, tampoco parece posible por la singularidad de las
materias agrupadas.
De otra parte, en
materia laboral se resuelve directamente el largo debate de la tutela
de la Administración de los convenios colectivos, al
incluirlos expresamente, o sus cláusulas normativas -en
expresión derivada del artículo 3.°.3 del Estatuto
de los Trabajadores, y consagrada en la doctrina del Tribunal
Constitucional y en la Jurisprudencia de los Tribunales del Orden
Social, y, de acuerdo con los convenios 81 y 129 de la
Organización Internacional del Trabajo, ratificados por
España.
En materia de
sanciones, si bien se mantiene el límite máximo actual
de 15 millones de pesetas, se prevé la posibilidad de una
actualización por el Gobierno, a propuesta del Ministro de
Trabajo y Seguridad Social, en atención a la evolución
del IPC; al propio tiempo se redistribuyen las competencias para la
imposición de sanciones, incrementando los niveles decisorios
atribuidos a las primeras instancias de la Administración
Laboral del Estado, y, en su caso, de las correspondientes a las
Comunidades Autónomas que tengan competencias transferidas en
materia de ejecución de la legislación laboral.
Finalmente, de acuerdo
con lo establecido en los Convenios 81 y 129 de la OIT, ratificados
respectivamente por el Estado español por Instrumentos de 14
de enero de 1960 y 11 de marzo de 1971, se recogen las funciones de
advertencia y recomendación de la Inspección de
Trabajo, con el fin de potenciar las actuaciones preventivas, de
asistencia y asesoramiento, de la Administración
Social.